LA LEY DE AMINISTÍA: EL PERDÓN AL DELITO

El pasado 23 de abril, se aprobó y publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Amnistía, en favor de las personas en contra de quienes se haya ejercitado acción penal, hayan sido procesadas o se les haya dictado sentencia firme, ante los tribunales del orden federal.

Esta ha sido, desde su origen hasta su promulgación, y seguramente durante su ejecución, una norma polémica que ha levantado cejas tanto en las víctimas de dichos delitos, como en los fiscales y jueces que tendrán en su haber la obligación de aplicarla.

El presente artículo no tiene por intención cuestionar la necesidad, justificación o naturaleza de dicha Ley, sino analizar sus alcances jurídicos y señalar algunos aspectos criticables en la técnica legislativa en su redacción.

¿QUÉ ES LA LEY DE AMNISTÍA?

La palabra Amnistía proviene de la voz griega amnestia que significa olvido, es decir, sin memoria u olvido mutuo y general de las cosas pasadas. Este nombre se dio por primera vez a una ley que hizo Trasíbulo en que mandaba un olvido general de todo lo pasado, después de haber arrojado a los treinta Tiranos de Atenas. Con esta medida, recobró la República su antigua pujanza, la paz y la libertad.

A través de la historia, ha habido diversas leyes o decretos de amnistías, generalmente provenientes de temas sociopolíticos.   Es una norma general que tiende a beneficiar a un grupo de personas.

Es una ley de olvido, que tiene por resultado, olvidar ciertas infracciones, que se den por terminados los procesos y si estos ya fueron fallados, queden sin efecto las condenas impuestas con motivo de la amnistía decretada. La amnistía borra los actos que han pasado antes o después de un fallo judicial; suprime la infracción, la persecución del delito, la formación de juicios.

DIFERENCIA ENTRE INDULTO Y AMNISTÍA

En la doctrina, la amnistía se distingue del indulto, en que éste extingue la responsabilidad penal actuando sobre la pena derivada de un delito, es decir, el condenado sigue siendo culpable, pero se le perdona y exime el cumplimiento de la pena.

En cambio, la amnistía extingue la acción penal (la persona sigue siendo culpable, pero se le ha perdonado el cumplimiento de la pena), la amnistía actúa sobre el delito mismo. Por ello, la amnistía suele tener efectos retroactivos y, entre otros, extingue toda responsabilidad penal o civil y anula los antecedentes penales. Por el mismo motivo, es general, dado que actúa sobre todos los que cometieron ese delito, y no sobre individuos concretos.

La amnistía suele suponer un nuevo juicio de valor sobre la conveniencia de prohibir o sancionar una conducta. Por esa razón, las leyes o actos de amnistía son más frecuentes en momentos de cambios sociales o de regímenes políticos y, en ocasiones, se asocia al perdón de presos políticos. Sin embargo, su empleo puede ser objeto de polémica, pues puede provocar la impunidad de quienes cometieron graves hechos durante un régimen anterior.

El indulto supone el perdón de la pena, mientras que la amnistía supone el perdón del delito. Por eso solo se puede indultar respecto de la parte de la pena que no haya sido ya cumplida, mientras que la amnistía puede implicar rehabilitar al amnistiado en derechos ya perdidos al cumplir la pena impuesta.

El indulto afecta a una persona concreta, la amnistía afecta a una pluralidad.

En general, para otorgar el indulto es necesario un acto administrativo, para la amnistía es necesaria una ley.

La amnistía, por lo general, se aplica para los delitos políticos.

¿A QUIEN BENEFICIA EL DECRETO DE LA LEY DE AMNISTÍA?

El decreto del pasado 22 de abril beneficiará a quienes hubiesen sido procesados o condenados (con anterioridad a la promulgación de dicha ley) por los siguientes delitos, con sus respectivas condicionantes y limitantes:

• Aborto
• Homicidio
• Delitos contra la salud
• Robo simple y sin violencia
• Cualquier delito en que el imputado o condenado sea indígena o afro mexicano.
• Sedición

Veamos a quienes beneficiará directamente la amnistía respecto de dichos delitos:

Aborto

La madre del producto abortado, así como los médicos, cirujanos, comadronas o parteras, u otro personal autorizado de servicios de salud que hayan auxiliado en la interrupción del embarazo, siempre que la conducta delictiva se haya llevado a cabo sin violencia y con el consentimiento de la madre del producto del embarazo interrumpido;

También resultaran beneficiados los familiares de la madre del producto cuando se les hubiere atribuido auxiliar en la interrupción del embarazo.

Homicidio

También resultarán beneficiados por la amnistía, los que se les hubieran imputado o condenado por homicidio del producto del embarazo después de su concepción, hasta antes del parto, relacionado con el proceso de aborto.

Delitos contra la salud

La amnistía también permitirá la libertad de los que hubiesen cometido alguno de los delitos contra la salud a que se refieren los artículos 194, fracciones I y II, 195, 195 Bis y 198 del Código Penal Federal, siempre que sean de competencia federal, en términos del artículo 474 de la Ley General de Salud, es decir, la producción, transporte, tráfico, comercio, suministro, prescripción, importación o exportación de narcóticos,

Sin embargo, hay que aclarar que, en estos casos, el beneficio de la amnistía beneficiará siempre y cuando el imputado o condenado se encuentre en alguna de las siguientes condiciones:

A) Pobreza, vulnerabilidad o discapacidad permanente.

B) Que hubiera cometido el delito por indicación del cónyuge, concubinario o concubina, pareja sentimental, pariente consanguíneo o afinidad.

C) Que lo hubiere cometido por temor fundado o coaccionado por grupos de la delincuencia organizada a cometer el delito.

D) Que pertenezca a un pueblo o comunidad indígena o afro mexicana.

E) Que la imputado o condenado sea consumidora que haya poseído narcóticos en cantidades superiores hasta en dos tantos a la dosis máxima de consumo personal e inmediato, según la Ley General de Salud.  

Por cualquier delito, si es cometido por indígenas o afro mexicanos.

El beneficio de la amnistía beneficiará cualquier imputado o condenado respecto de cualquier delito, siempre que aquel pertenezca a los pueblos y comunidades indígenas que durante su proceso no hayan contado contar con intérpretes o defensores que tuvieran conocimiento de su lengua y cultura;

Robo simple y sin violencia.

En este caso, el beneficio le alcanzará siempre que la sanción a imponer no amerite pena privativa de la libertad de más de cuatro años.

Sedición. 

Toda persona que, en forma tumultuaria sin uso de armas, hubieren resistido o atacado a la autoridad para impedir el libre ejercicio de sus funciones con alguna de las finalidades, o hubiesen dirigido, organizado, incitado o patrocinado económicamente para ello, también serán beneficiados con la amnistía.

Excepción a la regla.

En todo caso, no se concederá el beneficio de amnistía respecto de dichos delitos, en los casos de secuestro, hubiesen utilizado armas de fuego, o realizado alguno de los delitos considerados como de prisión preventiva oficiosa.   Tampoco se concederá en los casos en que se ponga peligro la vida o la integridad corporal en personas distintas de las señaladas para el caso del aborto y el homicidio del producto concebido, pero no nacido.

CRÍTICA A LA LEY DE AMNISTÍA

La cuestión de la “Pobreza y vulnerabilidad”.

En el caso de la amnistía a procesados o condenados por los delitos contra la salud, antes señalados, llama la atención la condición de “situación de pobreza“, y “extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación“, ya que son supuestos un tanto ambiguos.

En efecto, el decreto no conceptúa o delimita lo que deberá entenderse por situación de pobreza, extrema vulnerabilidad, exclusión y discriminación, como tampoco lo definen las normas que el propio decreto señala como supletorias.

Esto nos lleva a suponer que corresponderá a la autoridad, en forma discrecional argumentar los criterios que emplee para considerar si un imputado o condenado se encuentra en esas condiciones.

La cuestión de la “discapacidad permanente”

El legislador estableció que los procesados y sentenciados por los delitos contra la salud que cuenten con discapacidad permanente serán beneficiados de tal medida.

Sin embargo, también en este caso, dicho decreto es omisa en conceptualizar la circunstancia de “discapacidad”, como resulta también omisa las leyes supletorias, es decir el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley del Procedimiento Administrativo.

Ya el Poder Judicial Federal ha hecho varias interpretaciones respecto de la conceptualización de discapacidad y la forma para considerar tal condición como un factor en la impartición de justicia.  De hecho, la propia Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, y su Reglamento, establecen que no toda discapacidad afecta con la misma intensidad a la persona que tiene esa condición, que repercute de manera distinta en el desarrollo de sus actividades y que varía dependiendo del ámbito de sus actividades laborales u ordinarias, en tanto que pueden influir en una u otra función de la persona, y hasta concurrir varias en un mismo individuo a la vez que pueden desfavorecerle.

En ese sentido, no toda disfuncionalidad implica una discapacidad, pues para ello es necesario analizar la forma en que aquella incide en el desenvolvimiento de la persona en su comunidad. Tales consideraciones son las que tendrá que tomar en cuenta la autoridad encargada de analizar si una persona imputada o condenada por delitos a la salud, que sufra de una disfuncionalidad, cumple con la condición de discapacidad que la Ley de Amnistía señala.  

La cuestión del imputado o sentenciado que haya delinquido contra la salud porque “se lo indicaron”.

En efecto, bastaría con que una persona imputada o condenada por delitos contra la salud acredite que tal conducta la realizó “porque se lo indicaron”, con la ambigüedad que ello conlleva, para que pueda acceder al beneficio de la liberación por amnistía.   

La cuestión del imputado o condenado por delitos contra la salud que se ostente miembro de una comunidad afro mexicana.

En este caso, también la ley en estudio resulta omisa en conceptuar “comunidad afro mexicana”, pues si bien puede explicarse desde un punto de vista socio antropológico, para efectos jurídicos es necesaria un concepto que delimite perfectamente sus alcances.  

La Constitución federal expresa claramente su reconocimiento a dichos pueblos afro mexicanos, pero tampoco establece las características que reunir tales comunidades, de donde entonces parecería que cualquier persona que utilice el principio de autodeterminación, se ostente perteneciente a una comunidad afro mexicana, sin necesidad de acreditar la características de las mismas, puesto que si la ley no lo distingue ni lo exige, entonces la autoridad tampoco lo puede exigir, y por tal, debe conceder la liberación.  

Amnistía para los “Delitos Graves”

Ya en el cambio de sistema de justicia, mediante el cual transitamos del sistema inquisitivo mixto al acusatorio adversarial, la doctrina marcó los parámetros de tal reforma, en donde la existencia de los delitos graves ya no tenía razón de ser, por atentar contra los principios de presunción de inocencia.

En vez de ello, el nuevo sistema planteaba la prisión preventiva justificada, en donde el juzgador debía analizar cada caso en concreto para determinar, acorde a las circunstancias, si el acusado debía permanecer cautivo durante su proceso, o en libertad, atendiendo a los cánones que establecía el Código Nacional de Procedimientos Penales.

Sin embargo, esta concepción doctrinaria nunca ha quedado comprendida por los legisladores mexicanos, y mucho menos por la sociedad en su conjunto, quienes aún no pueden concebir un sistema de justicia penal sin la existencia de delitos graves.

Así, la Constitución Federal y el Código Nacional de Procedimientos Penales ha sufrido reformas para contemplar nuevamente a los delitos graves, ya sea bajo esta denominación, o bajo la apariencia de “prisión preventiva oficiosa” que no es más que una regresión a un rasgo del sistema anterior, que vulnera la presunción de inocencia.

En esta ocasión, nuevamente, el Congreso ha contemplado tal denominación como excepción a la regla, pues señala que quienes hayan sido condenados por “delitos graves” no gozarán de los beneficios de la amnistía. Así, la mención de ello afortunadamente no pasa de un mero equívoco técnico legal.

CONSIDERACIONES A LAS REGLAS DE APLICACIÓN DE LA LEY DE AMNISTÍA

Las personas imputadas o condenadas que deseen acogerse al beneficio de la Ley de Amnistía, deberán solicitarlo a una Comisión designada por el presidente de la República.

Sin embargo, la ley es omisa en señalar las características de dicha comisión, su composición, facultades, sistema de designación y temporalidad de sus integrantes.

Ahora bien, si la Comisión decide aprobar la solicitud, entonces deberá remitir su dictamen a un Juez Federal para su calificación. Sin embargo, la Ley no aclara la jurisdicción territorial o de grado del Juez que deberá calificar tal decisión.

Si para el caso fuera que aquella resulta calificada favorablemente al imputado, bastará entonces que tal decisión sea comunicada a la Fiscalía General de la República, al Juez Federal de la causa, o a las autoridades encargadas de la ejecución de las penas, según se trate de personas sujetas a proceso, prófugas o ya sentenciadas, para que sean liberadas al amparo de la Ley de Amnistía.

Acá salta a la vista otra cuestión: este decreto señala que cuando se trate de solicitudes de amnistías de personas vinculadas a proceso o sentenciadas por sedición, la Comisión deberá solicitar opinión previa a la Secretaría de Gobernación.

Si tomamos en cuenta la naturaleza política del delito de sedición, entonces tal taxativa otorga una discrecionalidad muy fuerte a la Secretaría de Gobernación, para decir, al estilo de los emperadores romanos, quien sale libre y quien no.

¿Qué sucede si la Comisión no aprueba la solicitud de Amnistía?

Ahora bien, la Ley de Amnistía contempla la figura de negativa ficta, pues si transcurren cuatro meses sin que la solicitud fuese resuelta a la Comisión, entonces será interpretada con una negativa a lo solicitado, en cuyo caso, el decreto señala que los interesados podrán interponer los medios de defensa que resultaren aplicables.

Ahora bien, sea que la respuesta sea tácita (negativa ficta) o expresa, por así determinarlo la “Comisión”, resulta que la Ley es omisa en señalar el medio de defensa mediante el cual el solicitante podría recurrir tal negativa.

Es importante tener en cuenta que el proceso de solicitud de amnistía es de naturaleza formal y materialmente penal, por lo que aun cuando dicha Ley establezca que aplicarán supletoriamente a aquella lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Nacional de Procedimientos Penales, ello no disipa la duda del procedimiento adecuado para impugnar tal negación.

Así, la determinación de la Comisión respecto de la concesión de la Amnistía, no está sujeta a un control jurisdiccional pleno, ya que la Ley solo establece que un control mediante una calificación, si la Comisión dictamina su procedencia.  

En ese sentido, si el Juez federal confirma o declara improcedente la concesión de amnistía, podemos entender que tal resolución tiene naturaleza jurisdiccional penal, por lo que su impugnación tendrá que seguirse bajo las reglas de impugnación de este tipo de actos.

Sin embargo, si la Comisión determina improcedente la solicitud de amnistía, la Ley no obliga a aquella a remitir tal determinación al Juez. En ese caso, como también en el caso en que pasen más de cuatro meses sin contestar la solicitud, la tal negativa se queda en al ámbito administrativo, fuera de lo jurisdiccional, en cuyo caso, la ley resulta omisa en señalar el medio de defensa que el solicitante podrá emplear para revertirla, por lo que, atendiendo a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, la Comisión deberá señalar en su determinación, el medio defensa conducente.

Las víctimas

Esta Ley de Amnistía está orientada a beneficiar a las personas procesadas o sentenciadas respecto de determinados delitos y bajo ciertas condiciones, sin embargo, no deja a salvo ningún derecho en beneficio de las víctimas de los delitos cometidos.

En efecto, no establece alguna obligación a cargo de las autoridades respectivas, para otorgar oficiosamente algún tipo de medida de protección en favor de las personas que sufrieron el delito respecto del cual el procesado o sentenciado sean liberados.

Así, dicha Ley únicamente deja subsistente la responsabilidad civil que haya derivado de la comisión del delito, y menciona en forma general que deja a salvo los derechos de las víctimas, lo cual resulta del todo engorroso para el justiciable, pues si de por sí ya tuvo que transitar todo el curso de un procedimiento de investigación, acusación y el juicio respectivo, resulta que ahora, con el beneficio de la Amnistía, todo vendrá abajo y deberá “hacer valer sus derechos en la vía que a derecho corresponda”. Eso es equivalente a la Carabina de Ambrosio.

RÉPLICA EN LOS DEMÁS ESTADOS DE LA REPÚBLICA

El segundo artículo transitorio de este decreto se establece que la Federación promoverá la expedición de Leyes de Amnistía en las entidades federativas, a semejanza de la federal, por lo que pronto veremos ya la promoción de iniciativas de ley de Amnistía, que seguramente impactarán en forma más directa en la sociedad, por la naturaleza de los delitos del fuero común.

Aunado a ello, el artículo quinto transitorio, establece que, dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigor de esta Ley, el Congreso de la Unión llevará a cabo un ejercicio de revisión de los delitos a que hace referencia esta Ley con la finalidad de valorar la vigencia de sus elementos configurativos.  Con esto, el transitorio deja ver que la intención de la Legislatura respecto de dichos delitos, no solo se quedará en liberar a los procesados o sentenciados respecto de aquellos, sino que pretende analizar lo elementos del tipo penal de dichos delitos, para determinar “su vigencia”, lo que parece ser un eufemismo respecto de la intención de derogar dichos delitos en la federación y en los Estados de la república.

CONCLUSIÓN

La Ley de Amnistía, según la exposición de motivos de la iniciativa respectiva, obedece a la necesidad de remediar injusticias cometidas al amparo del sistema de justicia penal, mediante la liberación de personas procesadas o sentenciadas por determinados delitos, que por alguna circunstancia hubiesen sido vulneradas en su derecho al debido proceso o respecto de determinados delitos que se consideran de tipo político, así como por abortos.

Si bien existe un alto índice de casos de personas procesadas que han esperado mucho tiempo en espera de su sentencia, o de personas condenadas que de alguna forma les violentaron sus derechos fundamentales, debe tomarse en cuenta que no toda ilegalidad o violación a un derecho fundamental necesariamente implica la inocencia de un procesado.

Por ejemplo, si un sentenciado, que se acredita como indígena, hubiese sido condenado por el delito de allanamiento de morada, fue condenado en un proceso respecto del cual hubo pruebas contundentes de su responsabilidad (testimonios, videograbaciones del hecho delictivo, huellas, etcétera) pero resulta que durante el procedimiento nunca se le proporcionó un perito traductor de su lengua indígena, resulta evidente que con ello se ha violentado en su perjuicio el debido proceso.

Para ello, las normas penales procesales y los criterios jurisprudenciales establecen que, estos casos, debe reponerse todo el procedimiento desde el momento en que ocurrió la ilegalidad y emitir una nueva sentencia garantizando que el procesado ahora si goce de su derecho a un traductor.   Ello, otorga seguridad jurídica tanto al procesado como a la víctima, y eficiencia jurisdiccional al aparato de justicia del Estado.

Pero ahora, en un caso similar, la Ley de Amnistía otorgaría el beneficio del perdón, al considerar en el espíritu de la norma contenida en la exposición de motivos, que, si ocurrió una violación al debido proceso, entonces el sentenciados por tal allanamiento es una víctima en vez de victimario, soslayando cualquier elemento de prueba que pudiese acreditar su culpabilidad.

Mas grave aún, queda insatisfecha la administración de justicia en la persona que fue víctima de aquel delito.

Como puede verse, si bien la Ley de Amnistía tiene por objeto subsanar las deficiencias de un sistema penal de justicia, no lo hace por la vía de la depuración, control, supervisión o alguna figura nueva de revisión y revocación oficiosa de los asuntos, sino lo hace de tajo, al más puro estilo del Nudo Gordiano,  cortando en vez de desatando, al considerar que todos los procesados y sentenciados respecto de los casos previstos en dicha Ley merecen el perdón, sin revisar la verdad histórica de cada caso, y aún más lamentable, en perjuicio de la víctima real de aquellos delitos.

La última palabra no está dicha, y la Ley de Amnistía tiene recovecos, imprecisiones y errores torales que seguramente, al momento de su aplicación, saldrán a relucir, y que constituirá una buena oportunidad para llevarla al escrutinio escrupuloso de los tribunales correspondientes.

Estaremos muy atentos a ello.

Por Carlos David Valladares Ramos. Abogado por la Universidad Autónoma de Yucatán, litigante, consultor y conferencista, especializado en Derecho Civil y Administrativo-  Correo electrónico: [email protected]